Lobbying: un’analisi comparatistica. Seconda parte: le esperienze di Canada e Unione Europea

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Dall’esperienza storico-politica che ha portato alla creazione dei due Stati anglosassoni, con rispettive leggi e tradizioni, si passa dunque a un’ottica più giuridica, basata sullo studio teorico e dottrinale del fenomeno del lobbying. Utilizzando i modelli che meglio indentificano varie esperienze della legislazione lobbistica mondiale:

Modello regolamentazione-trasparenza

Il modello, che può essere definito regolamentazione-trasparenza, è finalizzato a garantire la chiarezza del processo decisionale anche attraverso la previsione di un albo pubblico a cui i lobbisti sono tenuti ad iscriversi, ovvero attraverso la pubblicazione degli interessi rappresentati più o meno direttamente dai parlamentari (come, ad esempio, l’indicazione sul sito web del Parlamento dei compensi da loro ricevuti). Lo scopo di questa regolamentazione, propria dell’ordinamento canadese, di quello britannico e di quello israeliano (per limitarsi a qualche esempio), è quello di rendere il luogo della decisione trasparente, come se avesse pareti di vetro: il cittadino, al pari del portatore di interessi particolari, ha diritto a sapere cosa accade dentro la stanza e ad ascoltare la discussione, ma resta fuori dal luogo, non partecipa al processo se non quando il decisore esce dalla stanza e, sempre pubblicamente, si confronta con l’interessato. Ciò presuppone – perché il sistema funzioni – una cittadinanza attiva e consapevole.

Lobbying in Canada

Uno degli Stati che rispecchia questa forma di regolamentazione è il Canada che nel suo Lobbying Registraction Act riporta una serie di norme che rendono il processo decisionale e la sua influenza da parte dei gruppi di interesse sia trasparente che fondamentale. Il Canada avendo partiti politici con programmi pressoché simili si affida agli stakeholder i quali, capaci di istituzionalizzare i desiderata dell’elettorato, diventano promotori del comune sentire e termometro sociale e quindi di enorme aiuto per il legislatore.

Per dare alcune informazioni sul Canada bisogna ricordare che quest’ultimo è diventato Stato indipendente nel 1982 a seguito del Canada Act da parte del Parlamento di Londra.  

Nel 1985 viene approvato il Lobbying Registration Act (LRA) con cui si inseriscono nell’ordinamento canadese una serie di norme atte a garantire una maggiore trasparenza all’interno del procedimento decisionale e non solo; la trasparenza fa si che qualsiasi contatto avvenga Ottawa sia tracciabile e alla luce del sole.

Grazie a questa normativa vengono inseriti 4 principi che indicano sia il valore etico della trasparenza sia l’importanza dell’attività di lobbying all’interno del paese.

 

Preamble

1. WHEREAS free and open access to government is an important matter of public interest;
2. AND WHEREAS lobbying public of ce holders is a legitimate activity;
3. AND WHEREAS it is desirable that public of ce holders and the public be able to know who is engaged in lobbying activities;
4. AND WHEREAS a system for the registration of paid lobbyists should not impede free and open access to government;
5. NOW THEREFORE, Her Majesty, by and with the ad vice and consent of the Senate and House of Commons of Canada, enacts as follows:

Nel 2006 sono state apportate delle modifiche alla legge del 1985 aggiungendo alcune novità in linea con il concetto moderno di lobbying:

1. Nuova definizione di lobbista non più limitata ad una percentuale di tempo dedicato all’attività di lobbying ma concetto esteso ad ogni attività volta a dare/ricevere una qualche informazione coinvolgendo il pubblico decisore.
2. Obbligatorietà del registro.
3. Istituzione di un’Autorità ad hoc per il controllo del registro e per la rendicontazione dello stato dell’arte dell’attività di lobbying in un periodo di tempo definito (annualmente). Quest’autorità “Commissioner of Lobbying” (CoL) provvede, oltre che alla rendicontazione, anche alla comminazione di sanzioni verso i lobbisti che si macchiano di determinati reati.

Si scova, all’interno del panorama normativo canadese, il ricorso a 3 principi che legano un po’ tutto l’assetto normativo. Queste rules sono:

• trasparency
• confidentiality
• conflict of interest

Notiamo quindi che la trasparenza sta alla base della normativa sui gruppi di interesse ma questo principio ha come corollario l’obbligo di riservatezza da parte del lobbista che riceve determinate informazioni, e inoltre deve essere opportunatamente rivelato l’eventuale conflitto d’interesse che si potrebbe creare. Ciò vale soprattutto per quanto riguarda il caso del revolving doors, che prevede il repentino passaggio da pubblico a privato, con tutte le distorsioni del sistema che questo fenomeno potrebbe determinare.

Altro punto della nuova riforma è l’implementazione dei poteri d’indagine del Commissioner of Lobbying.

Modello regolamentazione-partecipazione   

Il secondo modello, che può essere definito regolamentazione-partecipazione, pur riconoscendo la trasparenza del processo decisionale come elemento indefettibile, si pone l’obiettivo di rendere i portatori di interessi particolari partecipi del processo decisionale. In questi ordinamenti (ad esempio Usa, Australia, per certi versi UE, per fare solo qualche esempio), si riconosce un vero e proprio diritto dei lobbisti a partecipare al processo decisionale tanto che, se questo non viene coinvolto, il processo è viziato e annullabile. Il luogo della decisione è, usando la stessa metafora precedente, una stanza con le pareti di vetro cui, però, i portatori di interesse hanno diritto ad entrare e a sedere al tavolo della decisione, con l’obbligo, più o meno regolamentato, per il decisore di spiegare le ragioni della propria scelta e di evitare ogni possibile situazione di (potenziale) conflitto con i lobbisti. E’ il modello statunitense (riformato da ultimo nel giugno 2012), dove i lobbisti registrati nell’apposito albo, hanno diritto ad essere ascoltati dalle Commissioni nelle materie di loro interesse.

Lobbying nell’Unione Europea

Art. 11 TUE

1. Le istituzioni danno ai cittadini e alle associazioni rappresentative, attraverso gli opportuni canali, la possibilità di far conoscere e di scambiare pubblicamente le loro opinioni in tutti i settori di azione dell’Unione.
2. Le istituzioni mantengono un dialogo aperto, trasparente e regolare con le associazioni rappresentative e la società civile.
3. Al fine di assicurare la coerenza e la trasparenza delle azioni dell’Unione, la Commissione europea procede ad ampie consultazioni delle parti interessate.
4. Cittadini dell’Unione, in numero di almeno un milione, che abbiano la cittadinanza di un numero significativo di Stati membri, possono prendere l’iniziativa d’invitare la Commissione europea, nell’ambito delle sue attribuzioni, a presentare una proposta appropriata su materie in merito alle quali tali cittadini ritengono necessario un atto giuridico dell’Unione ai fini dell’attuazione dei trattati. Le procedure e le condizioni necessarie per la presentazione di una iniziativa dei cittadini sono stabilite conformemente all’articolo 24, primo comma del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.

La partecipazione all’interno della normativa europea si riscontra nei principi dell’Unione, uno dei quali prevede la partecipazione delle parti civili prima della stesura dei testi normativi attraverso la pubblicazione di libri bianchi e libri verdi. La Commissione invita le associazioni a esprimere le proprie opinioni e svolge consultazioni approfondite nelle fasi iniziali di ogni procedura legislativa. Prima di formulare una bozza di direttiva, vengono rilasciati i suddetti libri, come base per una consultazione completa.

“Rather than viewing lobbying in the European Union (EU) institutions as a unidirectional activity of private interests vis-a`-vis this institution, it can better be conceived as an exchange relation between interdependent public and private actors” (Bouwen)

Questa frase del professor Bouwen è emblematica per capire il concetto stesso di partecipazione dello stakeholder all’interno del panorama decisionale europeo. Egli infatti afferma che il rapporto tra il portatore di interessi e il decision-maker non è un semplice atto unidirezionale, in cui il lobbista porta le proprie istanze alla politica per un tornaconto personale, ma un qualcosa che si concretizza nello scambio di interazioni tra gli attori pubblici e privati per un accrescimento di entrambi.

L’Unione si è comunque data, nel corso degli anni, una serie di norme soprattutto da quando il campo d’azione dell’UE e le sue attribuzioni sono aumentate anche grazie al Trattato di Lisbona in cui viene reso ancora più forte il contatto tra l’Unione e la società. Intervenendo principalmente sulla trasparenza dei gruppi di pressione e sul loro operato, nel 2006 si è diffuso il Libro verde sull’iniziativa europea per la trasparenza, redatto dalla Commissione e contenente:

• una definizione di lobbying
• una nota che descrive la vera importanza dei gruppi di interesse

Se da un lato la partecipazione è stata resa possibile da diversi principi presenti nel TUE e nella pratica dei libri con cui si creano progetti di legge condivisi, la trasparenza è stata garantita attraverso un Registro per la trasparenza correlato da un codice di condotta e da meccanismi di controllo e sanzione in caso di violazione.

L’accordo inter-istituzionale tra il Parlamento e la Commissione del luglio 2011 ha decretato l’istituzione del Registro per la trasparenza, al quale coloro che conducono attività di lobbying possono registrarsi per via telematica, aderendo anche al relativo codice di condotta.

Il Registro europeo per la trasparenza definisce l’attività di lobbying, individua le categorie dei lobbisti anche se, nelle maglie della sua definizione, si notano particolari criticità dettate da due aspetti: l’esclusione di alcune categorie dal registro della trasparenza e la volontarietà della registrazione che potrebbe portate qualcuno, in malafede, ad aggirare i principi di correttezza e onestà a cui si sono, invece, attenuti i suoi competitors.

A sottolineare ancora di più come il modello UE sia estremamente partecipativo bisogna ricordare la pratica degli inter-gruppi del P.E. in cui parlamentari di diversa estrazione politica si riuniscono per portare avanti argomenti comuni, rendendo effettivo il raggiungimento di un risultato più condivisibile ed egualitario possibile. Quest’obiettivo si può ottenere solo ascoltando le istanze di tutti e 28 i paesi (tristemente 27 fra un po’) e organizzando una politica basata sul dato reale, che è un po’ quello che i lobbisti portano presso le istituzioni. Fungono dunque da termometro politico e sociale dell’intera Unione Europea.

Conclusioni

Si è notato dunque come l’attività di lobbying possa essere variegata e varia a seconda dello scopo che l’ordinamento intende prefissarsi. Da un lato si cerca di creare un ordinamento trasparente e limpido a tutti i costi, peccando però sul coinvolgimento dei privati. Dall’altro abbiamo un sistema che preferisce garantire una partecipazione al più ampio numero di stakeholders trascurando, in parte e in forma minima, accorgimenti che potrebbero migliorare la trasparenza dell’ordinamento stesso.

In tutto ciò non dimentichiamo che esistono realtà in cui non c’è alcun riguardo verso l’attività di lobbying e, quando non viene vista come uno scambio consensuale di “mazzette”, viene appellata come un’attività di “sottobraccisti” atti al lavoro nell’ombra per portare a casa, grazie a qualche amicizia, il proprio risultato. Se in questi contesti manca anche una legge che obbliga a determinate pratiche di correttezza e trasparenza, allora si ha il modello italiano.

Bibliografia:

– Pier Luigi Petrillo – “Democrazie sotto pressione”, A. Giuffrè Editore MI (2011)

– Tesina Laboratorio di teorie e tecniche della Lobbying istituzionale – “Regolamentazione e attività lobbistica nella Repubblica di Irlanda di Gaetano Gatì”

– Pier Luigi Petrillo – “Democrazie e lobbying: è tempo di regolare la pressione” (2015)

– “An Act to give effect to a request by the Senate and House of Commons of Canada”, Citation – 1982 c. 11

Credits copertina: Håkan Dahlström from Malmö, Sweden, CC BY 2.0 <https://creativecommons.org/licenses/by/2.0>, via Wikimedia Commons