Dopo aver analizzato il programma di Europa 2020, il secondo dei tre focus sui fondi europei si concentra sull’utilizzo e la ripartizione delle risorse finanziarie.
Il Budget Comunitario. Quanto spende l’Europa?
Le politiche europee, e di conseguenza l’attuale programmazione, sono finanziate mediante il bilancio comunitario, che è a tutti gli effetti un bilancio di previsione a due facce: prevede infatti uno stato di previsione della spesa per ciascuna delle dieci istituzioni europee, limitato alle spese di funzionamento e personale, e uno stato di previsione delle spese e delle entrate della Commissione Europea, il c.d. bilancio operativo. Ogni settore di spesa contenuto in questo particolare bilancio rappresenta la dotazione finanziaria annuale dei fondi europei da destinare alla programmazione (spese operative) e alla gestione (spese del personale).
In poche parole, alla Commissione Europea compete un bilancio a parte per la gestione dei flussi di risorse destinati a finanziare le programmazioni settennali, secondo i massimali di spesa sanciti all’interno del Multiannual Financial Framework. Per il periodo 2014-2020, dopo l’accordo politico raggiunto al Consiglio Europeo del febbraio 2013, tali massimali di spesa sono fissati nel Regolamento del Consiglio n.1311 del dicembre 2013.
Anno per anno dunque, gli stati membri contribuiscono finanziariamente al raggiungimento degli obiettivi della strategia. In primo luogo compartecipando all’allocazione del budget totale, in qualità di soggetti contributivi, cedendo risorse proprie sulla base dell’Iva e del Prodotto Interno Lordo. A queste, che rappresentano circa l’80% del contributo nazionale, bisogna aggiungere i dazi doganali, i prelievi agricoli e i contributi sullo zucchero e tutti gli importi eventuali non spesi nell’esercizio precedente.
In virtù di ciò, ogni Stato Membro può disporre di un budget annuale di spesa variabile allocato sulla base dell’analisi del contesto del sistema paese, sulle priorità e sui bisogni specifici di aree e territori molto eterogenei.
Per questa ragione ci capiterà di osservare differenze sostanziali tra paesi sia sotto l’aspetto contributivo, sia da punto di vista di redistribuzione dei fondi europei.
Ad esempio, l’Italia nel 2015, al secondo anno di programmazione, ha contribuito per 14,23 miliardi e beneficiato per 12,33 miliardi con investimenti cospicui nel settore agricolo (44%) e nella politica regionale (42 %), solo l’8% in R&D. La Germania nello stesso anno ha contribuito per 24,28 miliardi e beneficiato di una spesa di 11 miliardi, un budget decisamente inferiore a quello italiano in proporzione al contributo nazionale. Queste risorse sono state investite prevalentemente nel settore agricolo (54%) e redistribuite in modo emblematico in R&D (18%), dieci punti in più rispetto al budget italiano) e nella propria politica regionale (24%), quasi venti punti in meno rispetto al budget italiano).
Ancor più emblematico è l’esempio della Polonia. Se Italia e Germania rappresentano due tra i paesi globalmente più sviluppati, la Polonia è considerata regione prioritaria in quanto meno sviluppata, ossia avente un PIL inferiore al 75% della media UE. Nel 2015 i fondi europei in questo paese hanno raggiunto i 13 miliardi, a fronte di un contributo nazionale di soli 3,5 miliardi. Ciò significa non solo che la Polonia ha registrato un attivo di quasi 10 miliardi, ma che ha potuto investire queste risorse laddove erano necessari interventi strutturali, con un investimento netto del 60% nella politica regionale, del 38 % in agricoltura e solo dell’1% in R&D. Quest’ultimo dato è giustificato dal gap strutturale del sistema paese, il quale, una volta sanato, potrebbe aprire nel prossimo settennio di programmazione altri scenari d’investimento, soprattutto nel settore della Ricerca e Sviluppo.
In generale, si registra un aumento sensibile e graduale dell’investimento in fondi europei nel decennio 2001-2011, con percentuali di crescita per ogni Stato Membro che oscilla tra il 40% e il 70%. E’ piuttosto emblematico che, a cavallo della crisi globale, i governi europei abbiano deciso di investire porzioni di ricchezza nazionale sempre maggiori nel bilancio dell’Unione: nella convinzione o nella speranza che non bastasse un mercato unico per uscire dalla crisi, ma fosse necessario condividere una strategia politico-economica a medio-lungo termine, una exit strategy per l’appunto.
Come sono allocate le risorse comunitarie?
Per il raggiungimento degli obiettivi della strategia, l’UE ha stanziato all’incirca 960 miliardi di euro, distribuiti in sei rubriche di spesa, che vanno a comporre il Multiannual Financial Framework 2014-2020. Il 94% circa del bilancio finanzia attività concrete sul terreno nei paesi dell’UE e nel resto del mondo. Tutti i cittadini europei traggono vantaggi, in un modo o nell’altro, dal bilancio dell’UE, che supporta milioni di studenti, migliaia di ricercatori, città, regioni e ONG. Più dell’80% della spesa prevista assorbe i tre pilastri programmatici della strategia : Crescita Inclusiva per l’occupazione, Crescita Intelligente per lo sviluppo e la coesione territoriale e Crescita sostenibile per la sostenibilità ambientale.
Un’ulteriore voce di spesa “Global Europe” è riservata ai programmi di assistenza esterna, ossia a quegli strumenti di finanziamento a gestione diretta che prevedono il coinvolgimento di paesi del Vicinato, Paesi Terzi o in Via di Sviluppo. Il restante 6% di bilancio copre invece le spese amministrative di tutte le istituzioni (in particolare la Commissione europea, il Parlamento europeo e il Consiglio dell’UE) e i costi di traduzione e interpretazione per rendere disponibili le informazioni in tutte le lingue ufficiali dell’UE.
La gestione dei fondi europei come sistema di responsabilità condivisa
All’interno del vasto quadro finanziario previsto dall’Unione spiccano due grandi famiglie, che si differenziano per la modalità di gestione dei flussi di risorse: i fondi europei a gestione diretta e i fondi a gestione indiretta.
I primi fanno capo direttamente alla Commissione Europea o, più verosimilmente, ad una sua agenzia delegata a Bruxelles o a livello nazionale (come accade ad esempio per il Programma Erasmus+); in questo caso i rapporti contrattuali sono diretti tra i due interlocutori, non ci sono intermediazioni e l’erogazione delle risorse avviene tramite versamento diretto ai beneficiari delle sovvenzioni (grants) ai progetti che sono giudicati coerenti con le linee guida esplicitate dai bandi (call for proposals).
Questa modalità, oltre a lasciare ampio spazio alle iniziative dei singoli soggetti – almeno all’interno del perimetro d’azione tracciato dal policy maker – prevede altre condizioni che incidono e caratterizzano inequivocabilmente le progettualità: il principio cardine del cofinanziamento, applicato alla stragrande maggioranza dei bandi, che vincola i beneficiari a autofinanziare i propri progetti vincitori dal 20 % fino al 50 % della spesa eleggibile; non meno rilevante, il principio della transnazionalità del partenariato, che incentiva il coordinatore dell’iniziativa progettuale a coinvolgere quanti più partner provenienti da paesi diversi nell’ottica di creare partenariati strategici in grado di dare risposte a bisogni analoghi in aree diverse e generare impatti positivi su ampia scala.
La seconda famiglia di fondi europei, a gestione indiretta, include tutte quelle risorse europee allocate per l’attuazione della “Politica di Coesione” – anche detta Politica Regionale – trasferite dagli organismi centrali dell’UE agli Stati Membri per realizzare interventi strutturali e ridurre in maniera considerevole le disparità economiche, sociali e territoriali tra le varie regioni europee.
La Politica di Coesione rappresenta, a livello percentuale, circa un terzo del quadro finanziario pluriennale 2014-2020, distribuito su sei diverse tipologie di fondo con obiettivi molteplici ma esattamente concorrenziali a quelli della strategia Europa 2020: supportare le politiche nazionali e regionali con interventi strutturali mirati, concentrare gli investimenti laddove ci sono esigenze manifeste e massimizzare gli impatti. Tra questi spiccano i fondi Strutturali e d’Investimento Europei (SIE), accessibili a tutti gli Stati Membri, e il Fondo di Coesione, limitato invece alle regioni meno sviluppate o c.d. “in transizione”, ossia tutte quelle che hanno un PIL inferiore al 90 % della media UE. Questi fondi europei si differenziano da quelli a gestione diretta perché erogati ad enti e istituzioni degli Stati Membri, che fungono a loro volta da intermediari tra Ue e beneficiari ultimi, e a cui è affidata la gestione dei fondi sulla base di una programmazione approvata dalla Commissione Europea.
Gli enti intermediari, verosimilmente autorità nazionali (Ministeri) o Regioni, fungono da autorità di gestione temporanea disponendo dei fondi con piena responsabilità, integrandoli con risorse finanziarie proprie, e provvedendo alla loro assegnazione con bandi specifici.
Nella terza parte dell’approfondimento ci avventureremo nel quadro della Politica di Coesione, analizzando i contenuti dei singoli fondi europei indiretti e indagando lo stato dell’arte del contesto italiano al termine dei primi due anni di programmazione. Tenteremo, concludendo, di delineare l’impianto valutativo che meglio descrive gli impatti della strategia 2020 superando il più comune modello di performance quantitativa, e focalizzando l’attenzione sugli elementi di qualità dell’ investimento europeo in Italia, a partire dalle ricadute sul sistema paese.
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